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北上广深能容得下一亿人吗

2018-12-11 14:03 来源于 财新网
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市场会产生就业机会,也会产生成本约束,在科学规划的基础上充分发挥市场之手的调节能力,才能体现“城市让生活更美好”
2018-12-11,上海,城市的地铁和人群。人才是城市、区域发展的根本要素,人们会追随着就业机会,权衡着收益成本而流动。图/视觉中国
王骥跃
王骥跃,前某券商资深保荐代表人,先后在一线业务部门和中台内核部门工作,保荐过多家A股上市公司,对中国资本市场有独到、深刻的见解,著有《梦想与浮沉—A股十年上市博弈(2004-2014)》。
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  【财新网】(专栏作家 王骥跃)北京、上海、广州、深圳是中国GDP最高的4个城市,是公认的一线城市,是中国经济的龙头和核心,是中国具有世界影响力的城市。

  2017年底北上广深4城共有常住人口7291.7万人,2017年度4城GDP之和达到10.21万亿。在全国的尺度上,相当于0.34%的国土面积上5.25%的人口创造了12.34%的GDP。4城的人均GDP高达14万元,是全国平均GDP的2.35倍。

  据国际一些专家测算,大城市相对小城市更有活力、机会更多、人均基础设施成本更低,也就吸引着越来越多的人口聚集到大城市中。世界各主要城市均聚集了全国相当高比例的人口。例如日本前两大城市(东京、大阪)人口合计超过6000万人,占全国人口的48%;韩国前两大城市(首尔、釜山)人口合计约1400万人,占全国人口的27%;英国伦敦人口约890万占全国人口的12%;法国巴黎人口约1080万占全国人口的16%……只有美国因宜居面积超大,城市较为分散,前4大城市(纽约、洛杉矶、芝加哥、休斯顿)人口合计占全国的比例依然达到5.5%超过北上广深;纽约市达到全国人口的2.6%,北上广深均未达到此标准。

  虽然网上一直有着“逃离北上广”的说法,但也有很多人依然被北上广深的规则、秩序、创新、活力所吸引。2017年京沪首次出现了常住人口数量下降,并非是京沪对人才的吸引力下降,也不是逃离京沪成为趋势,而是两地主动控制人口的结果。

  根据《北京城市总体规划(2016年-2035年)》,北京市常住人口要控制在2300万人以内;根据《上海市城市总体规划(2017-2035年)》,上海市常住人口要控制在2500万人;根据《广州市城市总体规划(2017-2035年)(草案)》,广州市常住人口控制在2000万人左右,并按照2500万人管理服务人口进行基础设施和公共服务设施配置;根据《深圳市十三五规划纲要》,深圳市2020年人口发展预期目标为1480万人(另根据《深圳市城市总体规划(2010-2020年)》,深圳市常住人口控制在1100万左右,2017年已超过该规划要求)。也就是说,北上广深4城规划常住人口规模为8280万人,较2017年末还有不到1000万人的增长空间。

  俗话说“人往高处走,水往低处流”,北上广深作为全国经济发展的核心城市,必然会吸引大量人才流入;而超大城市因人口聚集所带来的服务型就业机会众多,也需要靠低端劳动力来满足。

  按照规划北上广深常住人口规模为8280万人,规划当然是要留有余量的:城市规划期望的是城市居民能够更有序、健康、幸福生活,避免无序发展以及出现类似一些境外城市贫民区的情形。

  那么自然就会提出一个问题:从北上广深的自然条件和发展空间看,有没有可能容得下一亿人甚至更多?

先看上海

  上海市面积约6340平方千米,2017年末常住人口2418.33万人,人口密度为4765人/平方千米。

  根据《上海市城市总体规划(2017-2035年)》,上海市分为中心城区和郊区,中心城区指外环以内,外环以外为郊区。

  上海市外环区域内城区面积约664平方千米,人口密度为1.71万人/平方千米,约有常住人口1140万人;其中内环内面积约114平方千米,人口密度达到2.99万人/平方千米,约有常住人口340.86万人。应该说,上海市中心城区面积范围内人口密度还是很高的,北京市主城区(东西城海淀朝阳)和深圳市主城区(罗湖、福田、南山、盐田)人口密度均不到1万人/平方千米,仅次于广州市主城区(荔湾越秀天河海珠)1.96万人/平方千米。从国际上看,同等区域范围内(约半径20千米)首尔人口密度为1.75万人/平方千米,东京为1.31万人/平方千米,纽约为1.04万人/平方千米,巴黎伦敦新加坡均低于1万/平方千米。

  从国际国内可比城市来看,外环内已经挺拥挤的了,控制外环内的人口增长,甚至将部分内环内人口向中环及外环疏散,是科学合理的。上海市外环内人口规模已经很难有增长空间,假定维持在1140万人的水平上。

  上海市有6340平方千米,外环内只有664平方千米,外环之外的面积达5676平方千米,而常住人口只有1255.53万人,人口密度仅为2212人/平方千米。即使扣除人烟稀少的崇明区,还有多达4265平方千米的广袤土地,人口密度仅为2832人/平方千米;其中面积总和达2009平方千米的青浦奉贤金山三区,人口密度仅为1575人/平方千米。

  内环人口密度2.99万人/平方千米,内环-外环间人口密度1.45万人/平方千米为内环内的半数,假设外环-郊环间人口密度再减半为0.72万人/平方千米,郊环之外再减半为0.36万人/平方千米,整个外环之外人口密度达到5000人/平方千米应当是较为合理的人口密度水平。东京的外围圈层人口密度为5798人/平方千米,伦敦为4858人/平方千米,也显示了与国际大都市相比上海外环外还有较大的人口增长空间。

  假设外环外人口密度达到5000人/平方千米,不考虑崇明区的情况下,外环外人口可达2132万人,较现有人口规模1208万人可以增加924万人。

  而崇明区1411平方千米的土地上只有69.89万人,人口密度低至495人/平方千米。考虑到崇明区难得的生态环境以及与上海市区交通不便,崇明区人口增长有限,但增长到100万人还是完全没有问题的。

  所以,上海市容纳3372万人(外环内1140万+外环外2132万+崇明区100万)是毫无问题的;如果外环内人口密度达到广州的水平,整个上海市人口可以达到3500万人。

上海市人口空间在哪儿?

  一是城市化水平还可以进一步提高。城市的土地利用效率和经济活力都要远高于农村,城镇化意味着土地资源资源的释放。2017年末上海市城镇人口2120.88万人,城镇化比例为87.7%。深圳城镇化率达到100%、佛山94.96%、东莞89.86%、珠海89.37%、中山88.28%。上海作为中国最大的城市,世界级城市的代表,城镇化率比珠三角几个城市还要低,是说不过去的。上海市城镇化率至少应该达到95%以上,假设现有农民有一半进城,95%的城镇化率意味着人口规模达到3000万人。这仅仅是城镇化,从农村到乡镇就算城镇化了,而并没有真正进城,考虑进城的话能够腾出更多空间来。

  二是上海规划中到2030年还保留有180万亩(即1200平方千米)的耕地。对于上海这个国际化大都市来说,保留大量耕地的意义和必要性并不充分,主粮和蔬菜都可以由外地运来,上海市距离苏北皖北并不遥远且交通方便。就像山东已经是北京重要的蔬菜基地一样,上海也没有必要保留这么大体量的耕地。1200平方千米是什么概念?前文所述整个上海外环内只有680平方千米,整个浦东新区才1210平方千米!如果耕地面积能够减少一半改为建设面积,可以容纳的人口也可以有大几百万。

再看北京

  北京市面积16410平方千米,2017年末常住人口2170.7万人,人口密度为1664人/平方千米。

  北京面积远超过上海,但是北京的西部和北部是山区。在《北京城市总体规划(2016-2035)》中,北部燕山山脉和西部太行山山脉包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区,以及昌平区和房山区的山区部分被列为“生态涵养区”。生态涵养区土地面积11259.3平方公里,占全市面积的68%,2017年末常住人口266.4万人。按照规划,生态涵养区人口将保持稳定。

  扣除生态涵养区,北京市面积为5150.7平方千米,比上海除崇明外的面积略大200平方千米;常住人口1904.3万人,人口密度为3697人/平方千米,低于上海市人口密度。

  在平原的5150.7平方千米中,中心城区(东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山)面积为1378平方千米,2017年末人口为1208.8万人,人口密度为8772人/平方千米;规划人口为1085万以内,人口密度为7873.73人/平方千米。北京中心城区的人口密度是北上广深4城中最低的,人口密度最高的西城区也只有2.39万人/平方千米仅与上海普陀区相当,远低于上海虹口区的3.71万人/平方千米和广州越秀区的3.44万人/平方千米。尽管北京规划中将中心城区的92.5平方千米列为首都功能核心区,尽管北京很多地方建筑限高没什么高楼大厦,但扣除首都功能核心区后还有1285.5平方千米,容纳个1300万到1500万人是毫无问题的。北京规划到2035年控制在1085万以内,是有些保守的。

  除了生态涵养区和中心城区,北京还在通州区规划了155平方千米的城市副中心,到2035年规划人口目标130万人以内,人口密度8387人/平方千米。作为城市副中心,人口密度还不到1万是偏低的,155平方千米容纳160万人是毫无问题的。

  除中心城区和城市副中心之外的平原地区还有3617.7平方千米,规划人口规模不到820万人,人口密度只有2263人/平方千米,远低于上海外环外的2832人/平方千米,更不要说国际大都市5000人上下的水平了。即使按照上海外环外现有的人口密度,北京除中心城区和城市副中心以外的平原地区可以容纳人口1024.53万人,如果按照5000人/平方千米的标准可以容纳1800万人,取两者平均数亦可有1412万人。

  所以,北京市容纳3300万人是毫无问题的(中心城区1500万+副中心160万+生态涵养区266.4万+其他平原地区1400万);如果平原地区人口密度再提高一些,整个北京市人口达到3500万也没问题。

北京的人口空间在哪儿?

  与上海相似,北京的城镇化率只有86.45%,有着较大的提升空间;耕地面积还有2000平方千米,转成建设用地可以吸纳的人口众多。

  与上海不同的是,上海各郊区都有自己的产业,并借势形成可以容纳近百万人口的新城,上海中心城区人口占总人口的比例为47.13%,大部分上海常住人口并不在外环以内。而北京中心城区人口占总人口的比例为55.68%,也就是说半数以上北京常住人口聚集在中心城区之内,郊区对人口的吸引相比而言差了很多。例如大兴虽然GDP高达2000亿,但扣掉仅十来万人的开发区后,GDP只有600亿,人均GDP才4万元;通州虽然贵为城市副中心,但通州的人均GDP只有5万元,放在上海仅高于偏远的崇明。

再看广州

  广州市面积7433.93平方千米,2017年末常住人口1449.84万人,人口密度为1950人/平方千米。

  与北京相似,广州市区范围内也有大面积的山区。广州北部从化、增城、花都都有大面积山地。除去这三个区外,广州市区面积只有2873.39平方千米。传统主城区(荔湾、越秀、天河、海珠)四区只有279平方千米,还不到北京朝阳区面积的60%,远小于北京上海主城区面积。但广州主城区的人口密度很高,这么一小块区域聚集了547.48万人,人口密度达到1.96万人/平方千米,远超过朝阳区的373.9万人。广州这几个传统主城区再扩大人口规模空间已经有限。

  与上海北京规划人口发展空间几乎到顶不同,广州市定下的人口规划目标为:常住人口控制在2000万人左右,并按照2500万人管理服务人口进行基础设施和公共服务设施配置。与2017年末常住人口相比,广州的人口目标要增加超过550万人,增幅高达38%。

  按照广州的规划,南沙、番禺将成为广州发展的重点。南沙、番禺两区面积约为1313.8平方千米,2017年末人口为244.43万人,人口密度为1860人/平方千米,与广州主城区比起来,可谓是地广人稀。

  广州提出了强南沙规划,把南沙定位为广州副中心、滨海新城、面向粤港澳大湾区的门户;而番禺是连接广州主城区和副中心的桥梁。单这两个区的面积,按照上海内外环间1.45万人/平方千米的标准,可以容纳1905万人;按照北京规划通州副中心的人口密度8387人/平方千米计算,也可以容纳1100万人。相比于现在的244.43万人,增加800万人没有问题,从容量角度看,广州规划增加人口550万人的目标已经保守了的。

  除了南沙和番禺,广州海规划了花都城区、从化城区、增城城区、空港经济区和知识城作为外围城区,外围城区将进一步扩容提质,也给人口增长留下了空间。

  所以,广州的人口规划相对来说更科学合理,2000万人的人口目标没有问题,市区容纳2500万人的空间都是够的。

最后看深圳

  深圳市面积1996.85平方千米,2017年末常住人口1252.83万人,人口密度6274人/平方千米。

  深圳是一个新兴城市,根据城市发展需要逐步扩张,某种程度上看,深圳现在的人口分布不像是规划出来的,更像是生长出来的。全深圳人口密度最高的福田区也不到2万人/平方千米,而除了多山的盐田区外,几个2000年之前设立的区人口密度均超过5000人/平方千米,连多山的龙岗人口密度都达到了5876人/平方千米。这也意味着,深圳老城区吸纳新增人口的空间已经非常有限。

  深圳是个成长中的城市,大鹏新区、坪山新区以及刚更名的光明区人口密度都还很小,尤其是大鹏新区人口密度还不到500人/平方千米,持续发展空间还是很大的。除了深圳市自己的行政区域,还有一个面积达486平方千米,超过福田罗湖南山盐田四区面积之和的深汕合作区,也可以容纳相当的人口。假设这4个区的人口密度能够达到5000人/平方千米,意味着可以容纳550万人,较现有人口增加近430万人。

  所以,深圳市可以容纳约1700万人,超过十三五规划提出的1480万人的目标,深汕合作区提供了新的增长空间。

  综上所述,北上广深4城可容纳的人口分别为3500万、3500万、2500万和1700万,合计可达1.12亿人,北上广深容得下1亿人。北上广深能容得下一亿人,并不意味着会有1亿人去北上广深生活,老城区已经饱和,如果新城区没有发展机会,造好了房子也不会有人去。

  人才是城市、区域发展的根本要素,人们会追随着就业机会,权衡着收益成本而流动。城市有活力、有上升通道、有就业机会、好的生活环境和公平的社会秩序,就会源源不断吸引人才,而人才集聚也会增加物质服务以及信息的需求从而创造出更多的机会,人才集聚也会降低城市基础设施投入的单位固定成本,这也是城市规模越来越大的缘由;而城市规模加大,相应的交通成本、居住成本、教育医疗成本等也会相应增加,从而约束城市持续膨胀,这也是城市规模会有上线的缘由。

  市场会产生就业机会,也会产生成本约束,在科学规划的基础上充分发挥市场之手的调节能力,才能体现“城市让生活更美好”。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王影
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